广州虽是国内旧改历史最久的城市,但却从2019年开始才进入旧改爆发期,从政策支持、项目数量、项目规模、投资额等多个层面都有重要体现。广州住建局表示,为进一步推进城市更新有机有序有效开展,对广州十多年来行之有效的城市更新规章、政策进行总结提炼并上升为地方性法规。 

77日,广州市住房和城乡建设局发布《广州市城市更新条例(征求意见稿)》面向公众征询意见,成为继深圳之后,第二个针对城市更新立法的城市,主要针对了城市更新工作中的痛点、难点、堵点问题。 

广州市城市更新条例 

历史文化保护放在首位 

《征求意见稿》强调,在城市更新中,要始终把历史文化保护放在第一位,并促进历史文化资源活化利用。 

此,城市更新涉及历史文化遗产的,应当按照已批准的保护规划和相关法律、法规等对保护保留对象进行保护。同时,在规划可承载条件下,对历史文化保护作出贡献的城市更新项目,可以按照有关政策给予容积率奖励。

对于不可移动文物、历史建筑,广州鼓励其引入图书馆、博物馆、美术馆、书店、非遗传承场所等功能,采取措施鼓励国有历史建筑活化利用。 

此外,可以通过城市更新项目组合实施,解决历史文化遗产持续保护的资金问题,并强调应优先对历史文化遗产进行保护和活化利用。

加大对微改造的支持力度

微改造将是广州今后开展城市更新的重要方向。 

《征求意见稿》也进一步提出,要加大对城市更新微改造的支持力度。 

广州将以一系列创新措施,解决微改造项目挖潜空间难、审批许可难、资金筹集难等瓶颈问题。同时,通过项目组合实施解决老旧小区改造的资金问题,应当优先实施老旧小区改造项目,以提高居民生活品质和补齐民生短板。涉及用地以及建筑功能业态转换的,广州将通过制定正、负面清单进行管理。 

此外,广州鼓励微改造项目实施节能改造提升建筑绿色低碳水平,采用可再生能源技术开展绿色化改造。 

鼓励微改造项目为产业扩容 

《征求意见稿》指出,鼓励整合利用微改造项目范围内以及周边可利用的空地、拆除违法建设腾空用地等空间资源,优先增加绿地、开敞空间、加装电梯和建设公共服务设施;鼓励利用行政事业单位和国有企业用地、用房(含公房)增设公共服务设施。在规划可承载条件下,对超出规定提供公共服务设施用地的,可以按照规定给予容积率奖励。 

而在提供高质量的产业发展空间,《征求意见稿》提出,要以国民经济和社会发展规划、国土空间规划为引领,精准配置空间资源,提供高质量产业发展空间。同时,通过城市更新促进产城融合,合理谋划产业发展与建设量占比。并且,鼓励微改造项目为城市发展提供产业空间,符合区域发展导向的,允许用地性质兼容、建筑使用功能转变。 

设立权益保障 

广州在实施城市更新行动过程中,将强化多方主体权益保障。 

首先,《征求意见稿》提出,广州设立了权益保障专章,为村集体、村民、居民、利害关系人等权益作出细化规定,保障其合法权益,畅通意见表达渠道,妥善处理群众利益诉求。 

值得注意的是,广州将有序开展城市更新搬迁安置,确保安置到位。《征求意见稿》指明,为妥善安置改造区域内的权利主体,广州通过复建安置资金监管、搬迁补偿协议备案等制度加强监管,规定复建安置房必须先行建设及优先投入使用。同时,为确保大多数人的利益得到保障,《征求意见稿》设计了相关制度,将争议纠纷解决方式纳入法治轨道。 

破解旧改“钉子户”困局 

过去在广州,都是拆迁补偿安置协议的签约率达到80%以上的就可以启动房屋拆除工作,但对于钉子户却一直没有很好的解决方案。 

旧改一直以来都存在周期漫长、利益复杂、拆迁困难、资金压力大等诸多问题,《征求意见稿》第六章专门对权益保障进行规定,分别涉及村民与村集体权益、居民权益、利害关系人权益、住房保障等内容。 

根据规定,区政府对旧城镇实施全面改造,应当征求改造区域内权利主体的意见,经改造区域内90%以上的权利主体同意的,方可启动改造;签订房屋搬迁补偿安置协议的权利主体达到80%以上的,实施主体方可启动房屋拆除工作。 

权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见,符合以下情形的,权利主体可以向项目所在地的区政府申请裁决,要求限期搬迁: 

  • 土地或者地上建筑物为多个权利主体按份共有的,占份额不少于三分之二的按份共有人已签订搬迁补偿安置协议;

  • 建筑物区分所有权的,专有部分占建筑物总面积不少于百分之九十五且不少于百分之九十五的权利主体已签订搬迁补偿安置协议;

  • 属于旧村庄改造项目的,农村集体经济组织以及不少于百分之九十五的村民或者户代表已签订搬迁补偿安置协议。

区人民政府进行裁决前,应当先进行调解。对区人民政府裁决不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼且不履行裁决的,由作出裁决的区人民政府申请人民法院强制执行。

 盈利平衡 

除了拆迁问题,一些旧改项目推进困难的另一个重要原因就是企业算不过来账。

相比深圳、东莞等其它广东省城市,广州在旧村改造上有严格的成本核算模型。在获取基础数据的前提下,政府部门会对旧村改造的成本进行核定,主要包括前期费用、建安费用、临迁费用、拆除费用、融资地块土地出让金、市政费用等。 

在此次《征求意见稿》中,合作企业的盈亏问题得到了充分重视。 

第二十九条规定,区人民政府组织实施城市更新项目征收、补偿工作,可以在确定开发建设条件前提下,将征收搬迁工作及拟改造土地的使用权一并通过公开方式确定实施主体,并在达到供地条件后办理协议出让,由规划和自然资源部门与实施主体签订土地出让合同,根据城市更新项目需要,一次或者分期供应土地。 

这一规定可以理解成,广州针对重点项目可以采用政企合作连片改造+一二级土地联动方式。 

2018年以来,随着广州旧改政策的逐步规范和完善,所谓潜规则正在逐渐从广州旧改市场上消失,取而代之的是相对统一、公开、透明的旧改政策体系,需要通过公开招标的形式开确定旧改合作企业。 

如今的广州旧改实行政府主导的原则,在整个旧改项目的生命周期中,政府都始终承担着裁判的角色,只有符合资格的企业才能参与该项目的公开竞标。 

公平、公正原则在《征求意见稿》中得到体现,明确了相关行政机关、组织及个人的法律责任,例如自然人、法人和其他组织参与城市更新活动时,有欺诈、胁迫、虚构事实、伪造变造文件、散布虚假信息、侵害个人隐私、泄露商业秘密、受贿、行贿等行为的,五年内禁止参与城市更新活动;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

 法规的出台,势必对旧改中存在的违法行为形成强大威慑,有助于广州旧改进一步加速。 

据了解,《征求意见稿》自今年2月开始起草,计划将于2021年年底正式发布。